Seperti yg diakui oleh Kristiadi (1994) bahwa administrasi pembangunan sebenar merupakan salah satu paradigma admnistrasi negara yaitu paradigma yg berkembang setelah ilmu administrasi negara sebagai ilmu administrasi pada sekitar tahun 1970. Mengacu dari kerangka perkembangan administrasi pembangunan seperti tersebut di atas Kristiadi memberi pengertian tentang Administrasi Pembangunan adl ”Administrasi Negara yg mampu mendorong kearah proses perubahan dan pembaharuan serta penyesuaian”. Oleh krn itu administrasi pembangunan juga merupakan pendukung perencanaan dan implementasinya.

Masalah yg serius dihadapi oleh negara-negara berkembang adl lemah kemampuan birokrasi dalam menyelenggarakan pembangunan. Dari latar belakang ini maka administrasi pembangunan yg berkembang di negara-negara sedang berkembang memiliki perbedaan ruang lingkup dan karakteristik dgn negara-negara yg telah maju. Dasar inilah Bintoro Tjokroamidjojo (1995) mengemukakan bahwa administrasi pembangunan mempunyai tiga fungsi:

Pertama penyusunan kebijaksanaan penyempurnaan administrasi negara yg meliputi: upaya penyempurnaan organisasi pembinaan lembaga yg diperlukan kepegawaian dan pengurusan sarana-sarana administrasi lainnya. Ini disebut the development of administration (pembangunan administrasi) yg kemudian lbh dikenal dgn istilah “Administrative Reform” (reformasi admnistrasi).

Kedua perumusan kebijaksanaan-kebijaksanaan dan program-programa pembangunan di berbagai bidang serta pelaksanaan secara efektif. Ini disebut the administration of development (Administrasi utk pembangunan). Administrasi utk pembangunan (the development of administration) dapat dibagi atas dua; yaitu; (a) Perumusan kebijaksanaan pembangunan (b) pelaksanaan kebijaksanaan pembangunan secara efektif.

Ketiga pencapaian tujuan-tujuan pembangunan tak mungkin terlaksana dari hasil kegiatan pemerintahan saja. Faktor yg lbh penting adl membangun partisipasi masyarakat.

Seperti yg diuraikan di atas bahwa administrasi pembangunan adl administrasi negara yg cocok diterapkan di negara-negara yg sedang berkembang namun Bintoro Tjokroamidjojo membedakan bahwa administrasi pembangunan lbh banyak memberika perhatian terhadap lingkungan yg berbeda-beda terutama lingkungan masyarakat yg baru berkembang. Sedangkan administrasi pembangunan berperan aktif dan berkempentingan terhadap tujuan-tujuan pembangunan sedangkan dalam ilmu administrasi negara bersifat netral terhadap tujuan-tujuan pembangunan. Administrasi pembangunan berorientasi pada upaya yg mendorong perubahan-perubahan kearah ke keadaan yg lbh baik dan berorientasi mada depan sedangkan ilmu administrasi negara lbh menekankan pada pelaksanaan kegiatan secara efektif/tertib efisien pada masing-masing unit pemerintahan.

Administrasi pembangunan berorientasi pada pelaksanaan tugas-tugas pembangunan yaitu kemampuan merumuskan kebijakan pembangunan sedangkan ilmu administrasi negara lbh menekankan pada tugas-tugas rutin dalam rangka pelayanan kepada masyarakat. Administrasi pembangunan mengaitkan diri dgn substansi perumusan kebijaksanaan dan pelaksanaan tujuan-tujuan pembangunan diberbagai bidang Ilmu administrasi negara lbh memperhatikan pada kerapihan/ketertiban aparatur administrasi sendiri. Administrator pada administrasi pembangunan merupakan penggeraka perubahan (change agent) sedangkan administrator pada administrasi pembangunan berorientasi pada lingkungan kegiatan dan pemecahan masalah sedangkan pada administrasi negara lbh bersifat legalitas.

Reformasi administrasi atau pembaharuan administrasi dilakukan krn ketidakmampuan administratif utk melaksanakan fungsi-fungsi yg diembannya. Studi yg dilakukan Heady (1995) menemukan lima ciri yg umum administrasi publik di negara-negara berkembang yaitu:

  1. pola dasar (basic pattern) administrasi publik bersifat ciplakan (imitative) daripada asli (indigenous)
  2. birokrasi di negara berkembang kekurangan (difficient) sumber daya manusia terampil utk menyelenggarakan pembangunan. Kekurangan ini bukan dalam arti jumlah tetapi kualitas. Yang justru kurang adl administrator yg terlatif dgn kapasitas manajemen keterampilan-keterampilan pembangunan (development skills) dan penguasaan tesis yg kurang memadai
  3. birokrat lbh berusaha mewujudkan tujuan pribadi dibanding dgn pencapaian sasaran program. Dari sifat seperti ini lahir Nepotisme korupsi dan penyalagunaan wewenang
  4. ada kesenjangan yg lebar antara apa yg hendak ditampilkan dgn kenyataan. Fenomena ini oleh Rigss disebut formalisme yaitu gejala yg lbh berpegang pada wujud-wujud dan ekspresi formal dibanding dgn sesungguh dan
  5. Birokrasi di negara berkembang acapakali bersifat otonom arti lepas dari proses politik dan pengawasan masyarakat.
    Dari fenomena dan wajah administrasi publik ini maka reformasi atau pembaharuan administrasi publik menjadi suatu tuntutan dan keharusan.

Berdasarkan kasus administrasi negara di Indonesia oleh Bintoro (1999) mengajukan pada:

  1. reformasi kearah sistem politik yg demokratis partisipatif dan egalitarian
  2. reformasi ABRI (TNI) sebagai birokrasi pemerintahan
  3. reformasi sistem pemerintahan yg sentralistik kearah desentralisasi dan
  4. reformasi terhadap upaya penciptaan clean goverment.

Pada buku yg lain Bintoro Tjokroamidjojo (1998) mengatakan bahwa pembangunan administrasi publik atau reformasi birokrasi pemerintah diarahkan pada program-program sebagai berikut:

  1. deregulasi dan debirokratisasi ekonomi serta dekonsetrasi dan desentralisasi pemerintah
  2. meningkatkan efisiensi birokrasi (termasuk mengurangi pungutan-pungutan tak resmi)
  3. mutu orientasi pelayanan dan pemberdayaan birokrasi
  4. sistem karier dan efektivitas birokrasi
  5. kesejahteraan pegawai dan pelayanan administrasi kepegawaian.

Menurut Riggs (1996) pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yg menunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumber daya yg tersedia utk mencapai tujuan yg telah ditetapkan. Birokrasi itu sendiri menurut pandangan Riggs merupakan sebuah organisasi yg konkrit terdiri dari peran-peran yg bersifat hirarkis dan saling berkaitan yg bertindak secara formal sebagai alat (agent) utk suatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yg lbh besar. Dengan demikian menurut pandangan ini tujuan dari birokrasi ditetapkan oleh kekuasaan di luar kewenangan birokrasi itu sendiri. Atas dasar ini maka kebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasi dalam menjalankan tugas sangat esensial sifatnya. Oleh krn itu pembaharuan administrasi akan berkaitan erat dgn peningkatan kebertanggungjawaban dalam proses pengambilan keputusan atau dalam hal bagaimana sumber daya instrumental dimobilisasi utk mencapai tujuan

Riggs melihat pembaharuan administrasi dari dua sisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance). Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasi struktural sebagai salah satu ukuran. Pandangan ini didasarkan atas kecenderungan peran-peran yg makin terspesialisasi (role spesealization) dan pembagian pekerjaan yg makin tajam dalam masyarakat modern. Sedangkan mengenai kinerja Riggs menekankan sebagai ukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unit tetapi bagaimana peran dan pengaruh kepada kinerja organisasi secara keseluruhan. Ia menekankan penting kerjasama dan teamwork dalam mencapai tujuan.

Sementara Wallis dalam Ginanjar (1997) mengartikan pembaharuan admnistratif sebagai dalam dimensi;

  1. perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaan sebelumnya
  2. perbaikan diperoleh dgn upaya yg sengaja dan bukan terjadi secara kebetulan atau tanpa usaha dan
  3. perbaikan yg terjadi bersifat jangka panjang dan tak sementara utk kemudian kembali lagi ke keadaan semula.

Sementara Esman (1995) menunjukkan bahwa memperbaiki kinerja birokrasi harus meliputi ketanggapan (responsiveness) terhadap pengawasan politik efisiensi dalam penggunaan sumber daya dan efektivitas dalam pemberian pelayanan. Untuk itu upaya perbaikan administrasi meliputi peningkatan keterampilan penguasaan teknologi informasi dan manajemen finansial pengaturan atau pengelompokkan kembali realignment fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanising management) dan mendorong partisipasi yg seluas-luas dalam pengambilan keputusan serta cara rekruitmen yg harus lbh bersifat representatif.